被误读的德国住房租赁政策

时间:2018-04-18  来源:新华网思客 

 

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  德国,法兰克福。(图片来源:视觉中国)

 

  城市居民应该租房还是买房,这是一个问题。自2015年中央经济工作会议提出“发展住房租赁市场”以来,各地陆续出台了有关租购并举、培育发展住房租赁市场的政策。事实上,中国的住房供应体系在租与售之间经历过几次变动。计划经济时期,房地产市场交易被禁止,城市居民绝大多数租赁公房。改革开放后,随着住房商品化推进,形成了“全民买房”的格局,租房市场发展严重滞后,成为住房供应体系的一个明显短板。2015年“发展住房租赁市场”的提法,正是为了补齐这块短板。

 

  从以上历史看,发展健康的住房租赁体系,需要避免矫枉过正。而从海外经验看,发展住房租赁市场与提升住房自有率同样并不矛盾。

 

  比如,德国有比较发达的住房租赁市场,约50%人口住在租赁住房中,其住房租赁法律和管理经验等值得关注。但如果对德国的住房制度有全面了解,就会知道,德国并非只鼓励租房,也同样扶持买房。虽然德国的住房自有率比不少发达国家低,但该国的住房自有率也从20世纪50年代的27%提高到了80年代的40%,再到2013年的53%。

 

  笔者认为,在租赁住房和拥有住房上,德国持有不偏不倚的“权属中立”政策取向,不强调特定权属型态(租房或买房),这值得当下中国参考和借鉴。

 

  不强调特定权属型态的住房政策

 

  德国的住房制度有以下特征:

 

  第一,私人租赁部门很大。相比其他欧洲国家,德国的私有自住住房部门比较小。

 

  第二,社会住房项目为租赁住房和私人自住住房提供直接的补贴。

 

  第三,税收政策总体上鼓励住房投资,在权属型态(买房或租房)上只有些微差异。这种不强调特定权属型态(租房或买房)、在租赁住房和拥有住房上不偏不倚的政策取向被称为“权属中立”(tenureneutral)。

 

  总体上,学术界对德国住房政策为权属中立的看法是比较一致的。英国伦敦政治经济学院资深房地产研究学者ChristineWhitehead教授曾指出,除了1997-2005年间政府引入自用住房补贴政策外,德国的住房政策总体上是权属中立的,对买房还是租房没有特别的偏好。这意味着,德国的住房政策对租房和买房的态度总体是一碗水端平,既不偏向买房,也不偏向租房;而在1997-2005年间还有点偏向买房。

 

  如今在中国的政策研究者中,有种“德国鼓励租房、不鼓励甚至是限制买房”的说法,这不符合德国的历史与现实。通过实施私有住房补贴政策,鼓励居民通过购买或建造住房的方式获得私有住房,是德国自二战以来的逾半个世纪的政策。

 

  德国传统的私有住房补贴政策

 

  二战后,在应对住房紧缺的短期措施和严厉的“住房统制经营”(强力保护现有租户以及将私有住房公共配置给需要住所者)之后,随着市场经济的建立,德国应对住房短缺的住房政策逐渐成型,屡经修改、调整而延续下来。主要的政策手段有四种:租赁法、住房补助金、私有住房补贴和社会保障住房建设。这四种传统手段针对社会中不同的行为体群体,有不同的政策目标,使用的规制方案也不同。

 

  扶持私有自住住房是四种政策手段之一。战后起,提高住房自有率一直是德国住房政策的核心之一。

 

  德国政府认为,“私有财产是经济自由的基础以及个人和家庭独立的前提,并将促进各阶层广泛占有私人财产作为稳定其社会市场经济制度的基本条件,而住房是私有财产中重要的组成部分”,对建设和购买自有住房予以特别关注。先后出台的政策包括:1956年第二部《住房建设法》设计了一系列扶持措施,包括提供建筑用地,提供贷款担保和利息补贴,给予税收和其它收费减免优惠,为住房建设储蓄提供补贴;20世纪70年代中期开始实施促进二手房私有化的措施;1980年代开始补贴参加住房储蓄计划的居民和信贷机构,鼓励积累和有效使用住房基金。

 

  其中,延续时间最长、花费财政资金最多的扶持政策是私有住房补贴政策。该政策从1949年开始实施,目标是在中产阶层中扩大住宅和公寓的所有者群体,政策对象是建造新住房单位或购买存量住房单位用于自己居住的人。

 

  这一政策实施后,政府支付的补贴金额和支付条件多次发生变化。1996年之前,私有住房补贴采取的形式是税款减免,即用于建造或购买住房单位的私人支出可以从应纳税所得中扣减,扣减额延展期为7年。其中,1949-1986年按《所得税法》第7b条进行税收扣减,1986-1995年按《所得税法》第10e条进行税收扣减。

 

  减免数额主要与住房价值(或建造成本)和个人收入相关,收入越高、住房价值或造价越高,扣减越多。因此,这一政策对高收入、高税负的人比较有利。1996年德国对私有住房的补贴额达到高峰,当年国家少收入税收128亿欧元,用于补贴购买或建造自己使用的私有住房,是当时国家最大的一项补贴。由于扣减额有延展期,这种通过税款减免的私有住房补贴方式运行到2005年底。

 

  1995年,德国保守党政府对私有住房补贴政策进行了调整,将税款减免式私有住房补贴政策修改成一种与纳税脱钩的补贴——自用住房补贴(Eigenheimzulage)。

 

  这一补贴只有收入低于某个数值的人才能享受,并考虑家庭成员的数量、节能等因素:

 

  “支付给最高年收入为8.2万欧元以下的人(一对夫妇最高年收入则为16.3万欧元)。每多一个孩子,前述最高收入额标准提高3万欧元。最高的私宅补贴为2万欧元,等额分期在8年时间里支付,倘若住房单位的价格超过了5.1万欧元。每多一个孩子,私宅补贴每年另支付767欧元。倘若房屋符合特定的低能耗房屋标准,或者供暖系统升级以保证节能,就支付额外的奖励(每年最多500欧元)”。

 

  这种补贴不能重复享受,每个人一生只能获取一次。与税款减免式补贴相比,国家以自用住房补贴支出的私有住房补贴有所减少,从1999年起降到每年100亿欧元左右。2005年,德国社民党和绿党联盟在大选中失利,新的大联合政府决定彻底废除私有住房补贴,2006年起生效。不过,在2005年12月31日之前获批的建房申请和购房合同仍有效,仍可继续领取私有住房补贴,故该补贴的发放一直延续到2013年。

 

  1993-2010年德国私有住房补贴支出(单位:10亿欧元)

 

  1993-2010年德国私有住房补贴支出(单位:10亿欧元)

 

  目前的私有住房补贴政策

 

  2006年取消自用住房补贴政策后,德国2008年颁布了《自有住房养老金法》,将个人购买或建造自用住房纳入里斯特养老金资助的范围。这种被称为“住房里斯特”(Wohn-Riester)的养老金计划,也成为德国促进住房私有的最重要政策工具。

 

  里斯特养老金(Riester-Rente)是一种商业养老保险,享受国家财政直接补贴和税收优惠政策。作为里斯特养老金的一种,住房里斯特是一种新型的自住型住房资助,其资助额度同其他里斯特养老产品一致,每年的基础补贴是154欧元,子女补贴分185欧元和300欧元两种。

 

  这意味着,一个普通的四口之家,参保后每年的补助有近800欧元。存缴住房里斯特的人在存缴阶段就可以提取养老金,提前用于买房或者自建住房,或为已购自有住房还款。对于德国把自用住房补贴转移到养老领域,有学者指出,“现在从技术上看,小规模的私有住房促进属于养老保障范畴,因而已经在住房政策的舞台上‘谢幕’了”。

 

  除了住房里斯特外,在联邦政府层面,德国对私有住房的补贴已经不多,补贴力度也大为减小,只剩下国有银行——德国复兴信贷银行为一部分私有住房提供的带补贴的贷款,以及住房储蓄银行提供的一些购房储蓄的优惠等;其他的补贴政策都由各州实施和管理。

 

  从国际比较来看,德国的私有住房补贴与其他发达国家有较大不同。其他发达国家多从住房金融领域的住房抵押贷款入手。例如,美国主要从住房抵押贷款利息税前扣除、财产税减免、免缴资本利得税等方面来支持家庭拥有住房,而德国(尤其是1996年之后)主要是提供自用住房补贴,该补贴只提供给收入低于某一水平的群体,由州和联邦政府共同出资。

 

  德国私有住房补贴政策的另一个特色是,与家庭政策、环保政策等捆绑起来,有多重目标。例如,1981年实行税款减免式补贴政策时,有小孩的家庭可以在应纳税所得中扣减更大的数额。1996年之后实行自用住房补贴政策,放松了有小孩的家庭的最高收入限制,且每多一个孩子,每年另支付767欧元;还对符合低能耗标准、升级供暖系统的家庭支付额外的奖励。

 

  此外,还应看到,传统德国住房政策四大支柱之间是相互交叉的。如前所述,在住房补助金政策上,在特殊情形下,居住其自有公寓或房屋的业主也可以领取住房补助金。另外,社会保障住房政策领域也有资助私有住房的内容。1950-2001年间德国修建的870万个社会保障住房单元中,有580万个单元出租,另有290万个单元是私有自住住房;且近期以来,社会保障住房领域的补贴有向私有自住住房倾斜的变化,如2001修建的社会保障住房单元中,超过三分之二是作为私有自住住房建设的。(作者:张清勇,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院副教授编辑:张快快)

 

  来源:《财经智库》