中国智慧推动全球气候谈判

时间:2019-01-28  来源:《瞭望》新闻周刊 
 

  “本着人类命运共同体的理念,中国提出的主张兼顾了发展中国家和发达国家的诉求,在把握各方底线的基础上,为各国寻求最大公约数。”

  中国一方面是相关国家的谈判对手,同时更是其可信赖的朋友。中国代表团尤其在僵局时刻每每扮演着沟通者、协调者的角色

  兑现2030年排放峰值承诺,意味着中国要做出巨大努力。相关研究机构测算,按照2010年的价格计算,可能需要投入41万亿元人民币。但落实这一承诺,对内促进了可持续发展,对外树立了负责任大国形象
 
  文 |《瞭望》新闻周刊记者 王仁贵 李亚飞
 
  “本着人类命运共同体的理念,中国提出的主张兼顾了发展中国家和发达国家的诉求,在把握各方底线的基础上,为各国寻求最大公约数。”
 
  近日,接受《瞭望》新闻周刊记者专访时,对于2018年底波兰卡托维兹气候变化大会各方就《巴黎协定》实施细则所达成的协议,中国气候变化谈判代表团团长、中国气候变化事务特别代表解振华给予积极评价,“这为应对气候变化国际合作提供了政治推动力。”
 
  从2007年直接参与谈判开始,解振华已担任了12年的中国气候变化谈判代表团团长。即便是卸任国家发展改革委副主任后,他仍然承担着中国参与应对气候变化国际谈判的重任。
 
  回顾谈判过程中的博弈与较量,解振华表示,气候变化问题不仅是环境问题,也是发展问题,还是安全问题,关系一国发展权。各国代表团都代表着自己国家利益,据理力争无可厚非。但在此过程中,不能只站在自己立场,也要考虑全球发展中国家、发达国家的利益,要把本国的利益和地球的利益、子孙后代的幸福结合起来。
 
  正因此,中国一方面是相关国家的谈判对手,同时更是其可信赖的朋友。中国代表团尤其在僵局时刻每每扮演着沟通者、协调者的角色。无论是国内应对气候变化的政策、行动和成就,还是在应对气候变化国际谈判中发挥重要作用,都充分体现了中国负责任大国的担当。
 
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   中国气候变化谈判代表团团长 中国气候变化事务特别代表解振华
 
  全力化解四方面利益纠葛
 
  《瞭望》:如何评价这次会议的成果?这对于全球应对气候变化将会产生什么样的积极影响?
 
  解振华:这次会议完成了《巴黎协定》实施细则谈判。我们叫实施细则,国际上叫工作方案。《巴黎协定》是有法律约束力的,但要落实到行动中去,就需要有具体的实施细则。实施细则是对《巴黎协定》实施长期有效的制度性安排。这是全球应对气候变化非常重要的一个文件。
 
  会议的又一项任务是要对2020年之前联合国作出的一系列决定落实情况作出盘点。现在我们谈的都是2020年之后要做的事,但2020年之前该做的要做好。做好现在的,安排好之后的,这样才能把全球气候变化治理工作落到实处。
 
  全球应对气候变化任务紧迫。2018年10月,联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的一份报告结论显示,现在温度跟工业革命前相比升高了1℃,到2040年左右可能会达到1.5℃,2065年会达到2℃。如果按照现在各国减排的力度,到本世纪末可能会达到3℃。如果超过2℃,地球和人类会承受相当大的变化。虽然2℃是可以承受的,但对陆地、海洋的生态系统,对人类的健康,对食品和水的安全,以及全球经济社会的可持续发展,都会带来相当大的危害和影响。
 
  鉴于报告描绘的这种场景,如果这次会上对2020年之后如何去办的制度性安排不能达成协议,那对整个人类将是不负责任的。
 
  《瞭望》:在整个谈判的过程中,主要争议有哪些?
 
  解振华:气候变化问题不仅是环境问题,也是发展问题,还是安全问题,涉及各国的生态安全、粮食安全、水安全等。在四方面存在非常大的争议。
 
  一是“共同但有区别的责任”原则要不要坚持?
 
  公平考虑各国的能力、国情,就需要坚持这一基本原则。但发达国家认为,在实施细则里不应该再反映这个原则,也不能在具体要素中体现这种区分,这是一个非常严重的分歧。从《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》到《巴黎协定》都非常明确要坚持和遵循这个基本原则。但发达国家强调共同、淡化区分。
 
  这次谈判的最后阶段,有些国家代表非常明确地跟我讲,能不能别体现区分了。我说坚持区分是中国的底线。为什么呢?因为《巴黎协定》里有9处明确讲到了发达国家要做什么,有37处明确要为发展中国家做什么。要坚持《巴黎协定》,必须把里面对不同国家的要求在实施细则中明确充分体现。如果连《巴黎协定》明确要求的都不坚持,那怎么叫《巴黎协定》的实施细则或工作方案呢?后来这个建议被采纳了。
 
  二是各国自主贡献到底包括什么?
 
  这是争议的焦点。是只包括减排减缓?还是要包括适应、资金、技术、能力建设、透明度等全要素安排?发达国家觉得自主贡献只应该反映减缓减排,但发展中国家坚持反映全要素。《巴黎协定》第三条明确指出,自主建设包括资金、技术、能力建设、透明度等全要素安排,然后下面各条款中都对第三条作了基本落实,所以我们认为应包括全要素。也是在中国的努力之下,实施细则体现了这种安排。
 
  再就是资金和技术问题。在当前经济不景气情况下,让发达国家出钱、出技术,有难度。《巴黎协定》明确要求,2020年之前,发达国家每年要为发展中国家提供1000亿美元的资金支持,且2020年之后要在此基础上再增加。怎么增加,增加多少,要做出一个定性或者定量的承诺,至少2020年之前最后这两年要有时间表和路线图。怎样达到1000亿美元的规模是争议的又一焦点。
 
  最后是透明度问题。如何透明、如何核查都很敏感。其他问题大体上解决了,这个问题最后出现了,并与各国未来参加全球碳市场机制和排放权交易涉及的核算减排量问题密切相关。处于僵局的情况下,中国代表团去做各利益相关方工作,至少经过连续6小时和各方的周旋、谈判、磋商,最后找到了一个解决方案,保障了这次会议的成功。
 
  《瞭望》:关于资金技术问题和透明度问题,最后是如何解决的?
 
  解振华:资金方面,本来要求发达国家所出的1000亿美元是额外资金。发达国家每年都有官方发展援助资金,援助资金之外的才是额外的。但发达国家把过去该给发展中国家的发展援助资金也算成了气候资金支持。
 
  现在是互相谅解的结果,即每年1000亿美元以公共资金为主,但也欢迎私营部门投资。对于发展中国家,也可以自愿出资支持其他发展中国家。最后协议规定总的资金流向是发达国家出钱,但留了一个口子,也欢迎别的国家、私营企业出钱,把资金支持的“蛋糕”尽可能做大。
 
  关于透明度问题,发达国家实际上在会前就达成了默契:透明度方面一定把中国拉到发达国家阵营中,和它们享受同样的“待遇”。《巴黎协定》谈判时,发达国家要求必须是统一的透明度体系。中国提出,对于发展中国家应是强化的透明度体系。最后在中美两国联合声明里用的是“强化”,写入《巴黎协定》中的也是“强化”,没有用“统一”。对发展中国家,要根据其不同的能力,在实施透明度要求过程中给予其灵活性。
 
  这次谈判中,中国等发展中国家在该问题上展现了建设性。我们认为,要做好提高透明度的工作,应该遵循一套相对“通用”和“共同”的框架或者标准,发达国家现在就要执行这一标准,发展中国家根据能力确定一个向共同框架过渡时期。发展中国家过渡期的长短,和发达国家对其支持有直接的关系。最后设计了这样一个框架,大家都接受了。
 
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  为谈判成功架设“桥梁”
 
  《瞭望》:在十几年的谈判历程中,谈判的氛围发生了什么变化?
 
  解振华:谈判是一个非常复杂艰苦的过程。每年大会会期是15天,但每次会期都延长了,有的延长了40多个小时,2018年延长30多个小时属于相对短的。最后的谈判时间里,基本上就是昼夜谈判、昼夜磋商。不只是我们国家,很多国家的谈判代表都是带着睡袋参与谈判,在会议室里眯瞪一会接着谈。饭也吃不上,中国代表团的一些成员就带着锅,下点面条吃。
 
  谈判很艰难,有时候一个问题谈几年,一段话谈几天,一个词讨论几天几夜,最后大家才能找到一个都能接受的方案。现在大家逐渐意识到,在气候问题上不联合是没有出路的。过去的谈判都是公开批评指责对方,现在这种情况大大减少。现在不仅提问题,还提出应怎么办,体现出很大的建设性。现在的谈判虽然艰苦,但不断取得进展。
 
  当谈判处于僵局时,每个国家都会很慎重。如果谁说了不同意的话,那么谈判就会失败,失败的责任会由其承担。如果你有不同意见,你只能提出新的建议,而不能仅仅说“NO”。大家都展现出这种建设性,总能找出一个解决问题的方案。
 
  每个国家都有自己的底线,一开始都不会把底线亮出来,都按最高要价来谈,到最后才知道彼此的底线在哪。这时需要有国家出面拿出一个方案,这个方案得知道各国的底线在哪,既不碰你的底线,也不碰我的,找到一个着陆区,找到各国的最大公约数。
 
  《瞭望》:这么多年的谈判,留给你最深的感受是什么?中国是如何从中架设桥梁的?
 
  解振华:我参与气候谈判时间很长,所以对条款的来龙去脉都了解。一些国家参与谈判的部长介入谈判时间不久,遇到任何一个问题,他们都会来问问这咋回事,应该怎么办。他们有的叫我师父,有的叫我教授,还有的部长比我小三岁,却喊我大叔。
 
  一般争论最大的时候,我们只要提出中方的看法、建议,大家基本上都能接受。因为我们不是只站在中国立场,也考虑全球发展中国家、发达国家的利益,在这个基础上考虑怎样保护地球、保护我们的共同利益。
 
  在最近几次会议上,大会主席、联合国秘书长等经常会与我们见面,一起评估当前形势,分析问题在哪,研究怎么办。甚至是最难办的问题,他们也希望中国出面做工作。2018年谈判处于最艰难的僵局时,中国出面做工作,都成功了。
 
  会议最后我总结说,对于结果大家可能不太满意,但是都接受了,这就是多边主义最好的结果。甚至宣布退出《巴黎协定》的美国,对这次会议结果也没有提出反对意见。美国在其他场合关于气候问题持保留意见,但对这次会议成果基本上还是接受的。这就是多边机制的胜利。
 
  2018年,我们除了和各主要国家、主要集团进行反复磋商,还在所有的焦点和分歧中提供了搭桥方案,基本原则就是照顾各方的核心关切和底线,但是必须在《巴黎协定》框架内往前走。正因为这些,古特雷斯秘书长会后专门感谢中国代表团做出了突出贡献。
 
  应对气候变化的中国经验
 
  《瞭望》:结合中国自身实践看,应对气候变化有哪些值得借鉴的经验?
 
  解振华:多边谈判跟国内工作直接相关,国内工作做好了,谈判的腰杆就硬了。过去关于减排,中国承诺的是碳强度目标,实际上排放总量仍有所增加。作为全球排放大户,如果达不到峰值,那么全球排放的峰值也没法实现。这也给中国很大的压力。各国也有一个疑惑,中国只提降低排放强度,到底什么时候到头呢?要让大家看到希望,这是国际社会对中国的期待。
 
  2015年,中国提出将于2030年左右二氧化碳排放达到峰值并争取尽早达峰。兑现这一承诺,意味着国内要做出相当大的努力。有国内相关研究机构算了一笔账,如果到2030年实现国家自主贡献目标,按照2010年的价格计算,可能需要投入41万亿元人民币。落实积极应对气候变化的政策和行动,对内促进了我们的可持续发展,对外树立了负责任大国形象。
 
  《瞭望》:目前为止见到了哪些成效?下一步应继续往什么方向努力?
 
  解振华:从2005年到2017年,我国GDP增加了1.7倍,但单位GDP能耗降低了40%,碳强度下降了46%,已经超过2020年“碳强度降低40%~45%”的目标。相当于在发展的同时,减少了约41亿吨的二氧化碳排放量。另外,近20多年中国累计节能量占了全球总节能量的58%。除了节能,中国还发展循环经济。我们确定了一个指导性指标叫资源产出率,看消耗的主要资源最后产出多大经济效益。
 
  要真正实现节能减排,光靠节能和提高能效还不够,还要体现在各行业发展中,产业结构的调整是非常重要的措施,所以我国这些年第三产业占GDP比例达到52%,这对减少排放作用巨大。产业结构调整过程中,钢铁、水泥等很多高耗能的产业都有了相当大的调整。
 
  有一次,我和欧洲议会的议员辩论,他们说中国一天建一两个电厂,这怎么行?我说你知道我们关闭了多少电厂吗?从2005年到2017年,我们关掉了1.7亿千瓦的火电机组,而英国全国电力装机不到8000万千瓦,中国关掉的是英国总装机容量的两倍多。我们关停的都是高耗能、高排放的,新建的虽也有火电厂,但能效水平完全不一样。
 
  相应地,中国在进行能源生产和消费革命,大力发展可再生能源。中国现在的可再生能源总装机容量6.5亿千瓦,占全球的近三分之一。增幅部分更是占了全球的46.6%。全球光伏发电设备中国占了70%~80%。在能源结构里,中国非化石能源占比是13.8%,有望实现到2020年达到15%的目标。煤炭消费占比从2005年的72%下降到现在的60%,到2020年要降到58%。
 
  与此同时,中国是世界上植树造林面积最多的国家。根据第八次全国森林资源清查,森林面积达到了2.08亿公顷,森林蓄积量151.37亿立方米,森林覆盖率21.66%,成为全球森林资源增长最快的国家,也超额完成任务。也就是说,除了可再生能源这一项有些差距,其他的都提前超额完成了2020年目标任务,为实现2030年目标奠定了非常好的基础。
 
  中国的实践也表明,积极应对气候变化有助于优化产业和能源结构,促进技术创新,在经济、社会、生态环境和国民健康等诸多领域产生协同效应,并最终促使国家逐步迈向绿色、低碳、循环的可持续发展道路。可以说,中国应对气候变化的行动得到了国际社会普遍认可,探索出了应对气候变化的中国模式。