京津冀40年:从争鸣不已到协同共赢

时间:2018-12-20  来源:《瞭望》新闻周刊 
  自2014年2月京津冀协同发展上升为国家战略以来,协同发展大格局基本形成,规划体系“四梁八柱”基本建立。三地在交通一体化、生态环保、产业发展等重点领域率先突破,并在一些体制机制方面大胆创新改革。
 
  文/《瞭望》新闻周刊记者
 
  京津冀区域协作的发端与推进,与改革开放40年的时间轴基本吻合。作为中国最重要的经济圈之一,由于缺乏有效的利益协调机制,这里曾经历长时间的争鸣。但三地为改变单打独斗的局面,始终未停止努力。如今,经过量的积累终于实现了质的飞跃:在一些现实问题的倒逼下,京津冀协同发展既获得了高度共识,关键时刻又得到了中央层面的强力推进,进而上升为国家战略。从2013年开始,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、统筹谋划,推动京津冀协同发展战略阔步进入快速发展的新阶段。
 
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  争鸣:“共识多、行动少”
 
  濒临渤海,背靠太岳,京津冀同属京畿重地、燕赵故土,三地地缘相近、人缘相亲。
 
  1982年公布的《北京城市建设总体规划方案》,首次提出了“首都圈”的概念。之后不久,京、津、冀等省市成立的协作组织——华北地区经济技术协作区,曾在促进物资协作方面发挥了显著作用。但此后,随着政府对企业的控制力减弱,市场主导也不能充分发挥作用,区域合作长期陷入低潮。
 
  伴随着改革开放的推进,京津冀区域协作的思路曾被多次提出,专家研究成果也丰富多彩,但与之伴随的,却是推进缓慢等诸多消极评价。
 
  缺乏有效的利益协调机制,市场自发合作的模式又难以壮大——受访专家普遍认为,这导致三地的区域协作在过去相当长一段时间内“规划难产”“自说自话”“雷声大雨点小”。
 
  著名城乡规划学家吴良镛在2000年发表的《京津冀城乡空间发展》一期报告中,曾把京津冀描绘为“发达的中心城市,落后的腹地”。
 
  ?吴良镛认为,发展落差的不断扩大,既不利于解决京津两大核心城市由于人口和产业聚焦带来的资源环境问题,也使得河北省在承接产业转移、接受经济辐射方面存在明显困难,在产业竞争与合作方面处于弱势地位。
 
  “2004年发改委召开了首次京津冀规划座谈会,京津冀规划编制随后启动。此后又开过几次类似的会议,做过几个规划,但成效都不是很明显。”长期致力于京津冀发展研究的国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成对《瞭望》新闻周刊记者谈到,形成僵局的原因,主要是跨省市需要协调的问题太多,如区域范围的划分、产业布局和城市功能之争等。
 
  在当时争鸣的观点中,有两点被受访专家普遍谈及:一是京津冀缺乏有效的区际合作与利益协调机制,三方合作陷入了“共识多、行动少”的怪圈,对区域协同发展构成了严重障碍。二是京津冀市场化程度不高,“自下而上”的协作模式难以壮大。与珠三角、长三角民营经济活跃、市场化水平高、在市场导向下促进区域合作有所不同,京津冀地区的所有制结构以国有大型企业和跨国公司为主,市场决定资源配置的力量相对较弱。因此,区域合作的实质是地方政府间的合作。
 
  在行政分割自成体系、各自为政的观念下,三地之间的竞争关系远远超过协作。三地在资源、能源、投资、项目等领域的集中竞争,更使互相之间的关系“微妙化”。
 
  本刊记者采访了解到,天津和河北产业结构相似,缺少统一规划和统筹协调,区域内地方政府之间、企业之间的盲目竞争、重复建设愈演愈烈。而天津、河北与北京的产业结构差异大,产业的相互依赖性和上下游关联性较少,难以形成产业互动,也无法通过产业关联、产业协作、产业融合达到利益互惠,三者之间利益的缺失又进一步限制了京津冀之间协同发展的基础。
 
  “在公共服务方面,三地差距更大,这么大的差距需要拉平,如果往上拉就需要大量资金,那么资金从哪里来?基础设施的共建资金怎么解决?显然,北京财政实力强,河北实力比较弱,这就涉及财政体制改革。”肖金成说。
 
  推进:从城市协作到区域合作
 
  在不断争鸣声中,京津冀区域协作的思路也逐步从模糊走向清晰。
 
  叶连松,1983年至2000年期间先后任中共河北省委常委、经济部部长,省委常委、副省长,省委常委、常务副省长,省委副书记、省长,省委书记。退休后,还担任河北省推进京津冀协同发展专家咨询组组长。在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时,他谈到,“京津冀探索协同发展由来已久。20世纪80年代以来,京津冀三省市历届党委、政府都充分意识到三地互为依托的重要性。”
 
  历史上,北京城市规划就将河北一些区域纳入考虑。1982年《北京城市建设总体规划方案》所提“首都圈”概念,内圈由北京、天津和河北的唐山、廊坊和秦皇岛组成,外圈包括承德、张家口、保定和沧州4个城市。
 
  1986年,天津联合十多个城市成立环渤海地区经济联合市长联席会,1988年北京与河北保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德等6地市组建环京经济协作区,推进跨省市经济协作。
 
  与京津相比,河北经济发展落后,多年来渴望借力京津实现发展。叶连松说,河北内环京津、外环渤海,1995年提出实施“两环开放带动”战略,相关战略纳入河北省“九五”计划和《2010年远景目标纲要》,对促进京津冀经济一体化发挥了积极作用。
 
  进入21世纪,经济全球化和区域经济合作风起云涌,长三角、珠三角区域经济合作方兴未艾。“京津冀三方对区域经济合作的认识不断提高,合作愿望日益增强。”2016年河北省委党校教师魏丽华在一篇论文中回顾:当时京津冀三方微观主体和国家宏观层面,都日益重视京津冀区域一体化统筹推进。三地发展战略规划,都对京津冀整体区域给予足够的重视和期望。
 
  为理顺城市和区域发展关系,促进京津冀城市和区域合理分工,吴良镛2000年会同京津冀三地专家,开展“京津冀北(大北京地区)城乡空间发展规划研究”。
 
  2004年2月,国家发改委和京津冀发改部门在廊坊召开京津冀区域经济发展战略研讨会,就事关区域经济合作的10个问题达成了《廊坊共识》。
 
  肖金成说,《廊坊共识》包括构建区域统一市场体系、推动生产要素自由流动、促进产业合理分工等,比较契合京津冀协同发展的历史潮流,对推动合作发挥了积极作用。
 
  然而,国家层面的区域规划却一再难产。国家发改委谋划在“十一五”期间推动区域规划编制,其中包括京津冀都市圈、长三角城市群、成渝经济区和东北地区。其他三个规划都编制完成并实施,而京津冀都市圈规划直到“十一五”规划末期仍在制定中,成为“史上最难编制的区域规划之一”。
 
  2010年10月,河北省政府出台《关于加快河北省环首都经济圈产业发展的实施意见》,提出在规划体系等6个方面与北京“对接”。随后,京冀达成共同建设环首都经济圈的一揽子协议,其中包括推进高铁、轻轨、地铁、高速公路等交通设施建设,在环京区域建成半小时经济圈;3~5年内,环首都经济圈内城市与北京互相承认养老、医疗等社会保险。
 
  2011年3月,国家“十二五”规划纲要提出,推进包括京津冀在内的三大区域经济一体化发展,“打造首都经济圈”。这标志着以京津冀为核心的首都经济圈和河北沿海地区发展正式纳入国家规划。
 
  为推动合作,2013年京津冀三地分别签署合作协议,相关合作不断深化。2014年1月,北京市政府工作报告提出,积极配合编制首都经济圈发展规划,建立健全区域合作发展协调机制,主动融入京津冀城市群发展。
 
  在生态环保领域,京冀合作也不断取得突破。2003年,河北坝上地区就实施“禁牧令”,为北京防风固沙打造生态屏障。2006年,密云水库水位下降,缺水危机凸显。北京与承德、张家口签订“稻改旱”协议,10万余亩稻田改种普通大田作物,增加了水库入库水量,改善水质。张承地区一些高耗能、高污染企业,也为保障京津生态而关停。
 
  河北工业大学京津冀发展研究中心执行主任张贵等专家表示,多年来京津冀签订了一系列合作协议,但缺乏中央层面协调,三地受GDP考核和“分灶吃饭”财政体制影响,多从“一亩三分地”思维出发,无法打破行政藩篱。区域发展规划频繁调整,有的规划“无疾而终”,诸多矛盾和问题无法有效破解,直到2014年才实现真正破冰。
 
  提升:国家战略统筹三地
 
  京津保腹地,河北雄安新区。初冬的风带着些许寒意,但来此感受这片热土的游客却络绎不绝。
 
  一年多来,这里没有人们想象中大规模建筑工地遍地开花,没有迅速崛起的高楼大厦,更没有一线城市的热闹与繁华。但这片热土悄然发生着变化:规划编制、组建机构、科技创新、智能城市设计等各方面重点工作稳步推进。许多工作虽然“看不见、摸不着”,但每一步都是在为这座未来之城夯实根基。
 
  时间回到2017年4月1日。“中共中央、国务院决定设立河北雄安新区”的消息一经发布,引发海内外广泛关注。
 
  一子落,全局活。落子雄安背后,是京津冀协同发展的宏伟构想,更是区域视角下的中国发展大棋局。
 
  北京聚集过多的非首都功能,“大城市病”怎么治?京津冀三地差距过大、发展不协调的难题如何破?区域性生态环境问题如何解?一个具有国际竞争力的世界级城市群如何打造?这些问题,迫切需要国家层面加强统筹,有效疏解北京非首都功能,推动京津冀三省市整体协同发展。
 
  采访中,《瞭望》新闻周刊记者了解到,自2014年2月京津冀协同发展上升为国家战略以来,协同发展大格局基本形成,规划体系“四梁八柱”基本建立。三地在交通一体化、生态环保、产业发展等重点领域率先突破,并在一些体制机制方面大胆创新改革。
 
  天安门向东直线距离34公里,通州潞城。北京市扶贫支援办、北京市直机关工委等部门已于近日迁入北京城市副中心行政办公区办公,标志着北京城市副中心行政办公区正式启用,也意味着作为北京新“两翼”之一的北京城市副中心建设取得重大进展,北京空间格局调整迈出重要一步。
 
  有序疏解北京非首都功能,是京津冀协同发展的关键环节和重中之重。四年多来,一系列疏解示范项目有序推进——北京关停退出一般制造业企业1992家,调整疏解各类区域型专业市场594家;全面落实新增产业的禁止和限制目录,实施更加严格的准入标准。
 
  2018年8月,北京大红门早市全面停业,第二批来自北京大红门早市的2000家商户正式入驻河北沧州明珠国际商贸城。截至目前,已签订入驻沧州明珠国际服饰产业特色小镇的北京服装加工企业4000余家,8000家北京商户入驻商贸城。
 
  在曹妃甸,外迁京企正结伴涌向那里。仅2017年,曹妃甸就签约京津项目99个,总投资1308亿元,其中北京项目83个,总投资1263亿元。
 
  此外,北京现代汽车沧州第四工厂、首钢京唐公司二期项目等一批重大产业项目加快实施;宁河京津合作示范区、石家庄(正定)集成电路产业基地等一批重点产业合作平台加快建设;京津冀产业协同发展投资基金等一系列措施出台实施……四年多来,三地理顺产业发展链条,推动建立区域间产业合理分布和上下联动机制,实现“1+1+1>3”的效果。
 
  2018年11月,京张高铁开始全面铺轨。张家口基础设施的全面提升,将有利于河北区域经济新格局的形成。张贵向本刊记者表示,张北地区和雄安新区共同形成河北新的两翼,一翼以2022年北京冬奥会为契机,推进张北地区建设;另一翼是雄安新区,带动冀中南乃至整个河北的发展。
 
  四年多来,京津冀交通一体化深入推进,三地时空距离大大缩短——“轨道上的京津冀”正在形成;800多公里“断头路”“瓶颈路”打通扩容;北京新机场主航站楼主体结构全面封顶,实现京津冀主要机场一体化运营管理。
 
  环保联防联控联治和生态建设力度持续加大,三地打破行政区域限制,不断建立完善生态管治制度——京津冀“2+26”城市大气污染防治工作方案出台;永定河综合治理与生态修复总体方案实施;京津风沙源治理、太行山绿化、“三北”防护林等重点生态工程持续推进。
 
  12家上市公司、55家高新技术企业、3家中国医药工业百强企业“扎堆”落户……这是位于渤海湾的北京·沧州渤海新区生物医药产业园近年来交出的答卷。
 
  在京津冀协同发展大背景下,渤海新区生物医药产业园因承接北京药企外迁,在国内首开“生产在河北、监管在北京”的跨区域管理体制先河,这里成为全国唯一一家获得原国家食品药品监督管理总局批准的实行药品生产异地延伸监管的医药园区。目前,该产业园已签约入园项目137个、总投资438亿元。
 
  北京·沧州渤海新区生物医药产业园是京津冀协同发展的一个缩影。随着京津冀协同发展向深水区迈进,政策壁垒是三地不得不认真面对的问题。一系列深化改革举措的出台,切实为京津冀协同发展清除了障碍,为百姓带来真实惠。
 
  2014年,河北三河市燕达医院,因医保政策等限制,无法服务在当地居住的数十万北京医保参保人员,毗邻医院的燕达金色年华养老院上千名北京老人也无法就近看病报销,每年亏损巨大。燕达国际健康城副总裁李海燕说,随着协同发展推进,北京养老、医疗政策在这家医院进行试点,燕达医院与北京朝阳医院等多家优质医院合作,京籍参保人员在燕达医院住院、门诊实现与北京“同城待遇”,燕达医院“起死回生”,燕郊数十万北漂和养老院老人也实现了在家门口看病、报销费用。
 
  四年来,京津冀三地部分公共服务资源和政策也“跨省过河”,促进了北京非首都功能疏解,提升了河北服务能力。
 
  瞩目未来,一个以首都为核心的世界城市群,一个新的经济增长极、中国经济发展新的支撑带,必将在渤海之滨、中国华北、世界东方崛起……□
 
  (采写记者:孙杰 张涛 齐雷杰 白林 高博 徐步云)