机构改革开启全面深改新阶段

时间:2018-04-23  来源:《瞭望》新闻周刊 
  在万物生长的春天,一场凝结着人民希望、民族梦想的党和国家机构改革,帷幕已经拉开,全面深化改革进入新阶段。
 
  文/《瞭望》新闻周刊记者张程程,程姝
 
  更名、挂牌、组建领导班子……今年全国两会结束之后,中国近年来规模最大的机构改革相关工作正紧锣密鼓地开展着。
 
  《深化党和国家机构改革方案》(下文简称《方案》)出台仅月余,截至4月19日,国家卫生健康委员会、农业农村部、文化和旅游部、科学技术部、国家移民管理局、国家粮食和物资储备局、中国银行保险监督管理委员会、中央广播电视总台等其中提到的绝大部分新组建部门和单位已经正式挂牌亮相。改革的速度不可谓不快,力度不可谓不强。
 
  一个月前的3月21日,《方案》全文公布,中央全面深化改革领导小组改为中央全面深化改革委员会。仅一周后,这个新机构就召开了第一次会议,习近平首次以中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任的身份主持会议并发表重要讲话。
 
  在这次会议上,习近平总书记作出了一个重要论断:深化党和国家机构改革全面启动,标志着全面深化改革进入了一个新阶段。
 
  对于这个新阶段,习近平总书记指出,改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革,改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出,要加强和改善党对全面深化改革统筹领导,紧密结合深化机构改革推动改革工作。
 
  多位接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为,《方案》实施一个月来,改革确实是在现有的“病根”上动刀子,绝不是职能部门重新组合“搭积木”,而是执政能力的一次升级调整,意在释放改革的“化学效应”。
 
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  改革进入实质性落实和推进阶段
 
  转变政府职能,是深化党和国家机构改革的重要任务。按照党中央统一部署,国务院机构改革工作已顺利启动。目前,改革已进入实质性落实和推进阶段。
 
  从3月23日国家监察委员会揭牌后,国务院新组建部门和单位也紧跟步伐。
 
  4月10日,自然资源部、国家市场监督管理总局、国家药品监督管理局、国家林业和草原局等部门挂牌。4月16日,退役军人事务部、生态环境部、应急管理部、国家广播电视总局等部门挂牌。
 
  从一日一挂牌,到一日挂多牌,密集程度的变化正反映出国务院机构改革紧张有序、快马加鞭。
 
  中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席自然资源部挂牌仪式时强调,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,按照党中央、国务院决策部署,确保机构改革蹄疾步稳、紧凑有序推进,切实转变和优化政府职能,展现新组建部门的新气象新作为。
 
  挂牌只是第一步。3月31日召开的国务院机构改革推进会,对机构改革提出了更为具体的“时间表”和“路线图”。
 
  在确保具备集中办公条件,确保领导班子成员和综合司局实现集中办公基础上,完成新组建部门挂牌后,接下来,各个新组建部门将制定“三定”(定职能、定机构、定编制)方案,即从严核定新组建部门内设机构数量,按照“编随事走、人随编走”原则核定编制数量,要求6月底前印发执行。
 
  目前,部分新组建部门已经列出了改革时间表。例如,国家市场监督管理总局称,4月20日前完成转隶组建;5月31日前上报“三定”规定草案;9月底之前落实新的“三定”方案;2018年年底验收。
 
  新部门组建起来后,各项工作也在紧锣密鼓地推进,有的部门出台了新成立后的第一份文件,有的落实和推进了新的工作要求。
 
  例如,自然资源部发布了关于2017年国家土地督察工作情况的“一号公告”。同时,发布消息称中国成功发射三颗卫星。卫星成功组网运行后,将大幅度提高山、水、林、田、湖、草等自然资源全要素、全覆盖、全天候的实时调查监测能力。这与《方案》中提出的自然资源部“对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施”、“负责测绘和地质勘查行业管理”的职责相一致。
 
  又如,国家卫生健康委员会于近日印发了关于做好2018年家庭医生签约服务工作的通知,要求通过加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设、进一步做实做细家庭医生签约服务工作,为群众提供全方位、全周期的健康服务。这契合了《方案》中组建国家卫生健康委员会“为人民群众提供全方位全周期健康服务”的要求。
 
  再如,国家市场监督管理总局部署了在天津、江苏试点通过手机使用电子营业执照。农业农村部组建后,格外强调农村的建设,统筹推动乡村振兴战略实施,等等。
 
  这些新政策和新举措紧扣改革任务,优化职能,显示出机构改革后的新气象。根据《方案》列出的时间表,中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。这也预示着新时代中国实现高质量发展的举措正在加速推进。

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  以党的全面领导统领改革
 
  坚持和加强党的全面领导,是本次深化党和国家机构改革的统领词、核心词。加强党对各领域各方面工作领导,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力,是改革的首要任务和最鲜明的特征,也是贯穿改革全过程的政治主题。
 
  习近平总书记明确要求,从机构设置上充分发挥党领导一切工作的体制优势,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,把党的领导贯彻落实到党和国家机关履行职责的各方面各环节。
 
  “这次改革始终在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下进行,着眼于把党作为最高政治领导力量的地位和作用进一步制度化。”中央党校(国家行政学院)教授赖先进说。
 
  “随着全面深化改革的不断推进,一些深层次体制难题已经浮出水面。”中央党校(国家行政学院)教授黄小勇举例说,有的部门只注重局部而缺乏整体理念,有的领域部门过多、职责分割、政策相互冲突,有的领域出现“弱干强支”的问题。
 
  “要解决这些深层次问题,就需要从我国治理体系的现实出发,对一些领域设置过细、职能交叉重叠的党政机构进行整合。加强党对一切工作的领导,提高政府的执行力,理顺党政关系,建立健全党中央对重大工作的决策协调机制。”黄小勇认为,凝聚于一个强有力的核心治理中枢,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,更是加强党长期执政的必然要求。
 
  “坚持党的全面领导是改革的前提保障。党总揽全局、协调各方的领导体系是居于统领地位的,是全覆盖、全贯穿的。”中央党校(国家行政学院)教授许耀桐认为,目前进行的改革体现了加强党的全面领导这一核心问题,强化了党的组织在同级组织中的领导地位,这能够更好地凝聚改革合力,更好发挥党的职能部门作用。
 
  “改革优化了党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置,加强归口协调职能,统筹本系统本领域工作。”赖先进认为,改革理顺了党政机构关系,强化了统筹协调,增强党的领导力,提高政府的执行力,打破所谓的党政界限,建立健全党中央对重大工作的决策协调机制。
 
  例如,《方案》明确指出,组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会,中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会。
 
  受访专家认为,将“领导小组”“升格”为“委员会”,这表明了职责使命、任务导向的升级——“作为党中央决策议事协调机构”。每一个委员会要在战略研究、统筹规划、综合协调、整体推进上着力。
 
  3月28日,在中央全面深化改革委员会第一次会议上,习近平总书记要求,加强和改善党对全面深化改革统筹领导,紧密结合深化机构改革推动改革工作。
 
  4月2日,中央财经委员会召开第一次会议,审议通过了《中央财经委员会工作规则》,强调要加强党中央对经济工作的集中统一领导,做好经济领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。
 
  中央党校(国家行政学院)教授辛鸣认为,把中央领导小组改为委员会,是健全党对重大工作领导体制机制的一项重要举措。“谋划好新时代的中国经济发展,关键在党,尤其要通过中央财经委加强党对经济工作的集中统一领导,这是新时代我国打赢三大攻坚战、开启现代化新征程的重要保障。”
 
  改革要脱胎换骨
 
  转变和优化职责是深化党和国家机构改革的关键。中央深改委第一次会议强调,要在改职责上出硬招,不光是改头换面,还要脱胎换骨,切实解决多头分散、条块分割、下改上不改、上推下不动的问题,确保党中央令行禁止。
 
  改革开放以来,我国政府先后经历了七次比较集中的机构改革,为建立健全宏观调控体系提供了组织保障,但仍存在一些制约市场在资源配置中发挥决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。
 
  例如,有些政府部门在处理市场和政府的关系时仍不到位,用行政权力干预市场运行的问题仍然存在;有些地方或部门仍存在界定不清、相互交叉、程序模糊的问题,“轻作为”、“不作为”、“懒作为”、“乱作为”现象时有发生;有的地方利益壁垒、部门壁垒,以言代法、以权压法、徇私枉法、权力寻租的现象仍然存在;有的行政执法部门在公正文明执法方面仍做得不到位;有的工作人员法治思维和法治能力偏弱,等等。
 
  “要破障碍、去烦苛、筑坦途,就必须优化政府机构设置和职能配置,切实提高政府效能,增强政府的公信力和执行力。”中央党校(国家行政学院)研究员胡敏说。
 
  从《方案》实施一个月的进展来看,改革抓住了转变和优化职责这个关键。以国家发改委“瘦身”“强体”为例,改革之前,国务院在经济领域的许多重要职能基本上都配置在国家发改委。其职能范围过大,与不少部门存在职责交叉,是机构改革必须面对的问题。
 
  改革使国家发改委的多项职责划出归并其他部门:组织编制主体功能区规划职责,将整合并入新组建的自然资源部;应对气候变化和减排职责,将整合并入新组建的生态环境部;农业投资项目管理职责,将整合并入新组建的农业农村部;重大项目稽察职能将划入审计署;价格监督检查与反垄断执法职责,将整合并入新组建的国家市场监督管理总局;药品和医疗服务价格管理职责,将整合并入新组建的国家医疗保障局。组织实施国家战略物资收储、轮换和管理,管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责,将整合并入新组建的国家粮食和物资储备局。国家粮食和物资储备局由国家发改委管理。
 
  受访专家表示,通过这轮机构调整,国家发改委与其他部门职能交叉、重叠的现象,将会得到明显改善。新阶段,国家发改委将减少对微观事务的干预,更高质量发挥宏观管理和经济综合协调职能。
 
  此外,机构设置过细过多,造成机构冗叠、职责交叉,政出多门、职权分散的局面,进而导致部门间权限不清、推诿扯皮、行政不作为和效率低下等问题也在此轮改革中得到破解。
 
  其中最突出的成果便是国家市场监督管理总局的成立。这个“超级”大部门,将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家食品药品监督管理总局这三个总局的职责完全合并,将国家发改委的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等的职责整合。
 
  中国人民大学公共管理学院教授许光建认为,改革以综合管理职能的形成为指向,坚持大部门制改革,追求精简效能。在机构设置上,将业务职能相近、内容趋同的事项集中整合,交由整合之后的大部门统一管理,进一步贯彻了同一类政府事务由一个部门负责的综合管理原则,通过政府事务综合管理,形成“宽职能、少机构”的组织结构。
 
  以改革强化党的统筹领导
 
  机构改革涉及面广,是一项复杂的系统工程,必须善于“弹钢琴”,增强改革的系统性、整体性、协同性。从《方案》实施一个月的进展来看,改革用好了统筹安排这个重要方法。
 
  改革推进党的机构与政府机构统筹设置。例如,新组建的国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称;中央全面依法治国委员会办公室设在司法部;中央审计委员会办公室设在审计署;新组建的中央教育工作领导小组秘书组设在教育部;组建新的中央党校(国家行政学院),实行一个机构两块牌子;国家公务员局并入中央组织部;中央宣传部统一管理新闻出版工作,对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子;中央宣传部统一管理电影工作,对外加挂国家电影局牌子;国家民族事务委员会归口中央统战部领导;国家宗教事务局并入中央统战部;国务院侨务办公室并入中央统战部等。
 
  改革大力推进跨军地机构改革。例如,公安边防部队不再列武警部队序列,划归公安机关;公安消防部队不再列武警部队序列,划归应急管理部;公安警卫部队不再列武警部队序列,划转地方,现役编制全部转为人民警察编制等。
 
  赖先进认为,这体现了改革协同高效的特征。通过改革,解决党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局要求不完全适应,同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求不完全适应的问题。机构改革成为深化各领域改革的推进器,机构职责配置在深化各领域改革中得以优化。
 
  党的十八届三中全会以来,全面深化改革进入密集施工期。随着一系列工作的推进,改革已经广泛涉及党和国家职能体系,要继续解决一批突出矛盾和问题,就必然要求破除机构设置上的障碍和弊端。以党和国家机构的自我革命来推动伟大社会革命,正是新阶段全面深化改革的重大举措。
 
  受访专家表示,牵住机构改革这个“牛鼻子”,就能在面对改革的复杂形势和繁重任务时,“逢山开路,遇水架桥”,确保今后的改革沿着确定的方向再往深走,调格局、动体制,坚决突破利益藩篱,以适应党和国家事业长远发展要求。
 
  “此次党和国家机构改革的基本特征是深化改革。改革不是为了改而改,改革的终极目标是要有利于实现经济社会发展、政治稳定和老百姓幸福生活。”中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授说。